Quelques Interrogations sur les politiques publiques de développement durable

Le changement climatique, l’épuisement des énergies fossiles et l’augmentation du prix du pétrole ont rendu incontournable le thème du développement durable dans la conception des politiques publiques – en particulier de celles liées à la maîtrise du développement urbain. Le changement climatique et son origine largement anthropique ne sont plus aujourd’hui remis en question que par des franges de la population soit mal informées, soit qui adoptent une posture idéologique.
Les questions liées au développement durable concernent au premier chef les villes, parce qu’une majorité de la population y habite, qu’elles concentrent la plus grande part des activités économiques, et qu’elles sont un contributeur essentiel à l’émission de gaz à effet de serre. Une politique de développement durable ne peut donc prendre son sens que si elle est réalisée à l’échelle de la ville et de l’agglomération. C’est à ce niveau que peuvent être prises les actions efficaces et concrètes. C’est pourtant au niveau des états et dans le cadre d’accords internationaux que sont élaborés objectifs et méthodes. Les résultats mitigés de la conférence de Copenhague en décembre 2009 montrent que cette approche a ses limites.
Dans le cas français s’est tenu à Paris, à l’automne 2007, l’importante (par la durée, le contenu, le nombre et la représentativité des participants) conférence dite du « Grenelle de l’environnement ». Les conclusions des dif- férents groupes de travail ont donné lieu à un substantiel travail législatif. En 2009, le vote d’une première loi, « Grenelle I », a posé des principes de base.

La loi Grenelle II, approuvée par le Parlement le 29 juin 2010, a traduit les objectifs en un certain nombre de règles et contraintes, touchant en particulier les politiques urbaines. Le processus a donc été progressif, ce qui n’est pas absurde au regard des enjeux, mais pose de difficiles problèmes d’application concrète, face notamment à la résistance de certains groupes de pression défendant des intérêts économiques sectoriels (comme, par exemple, les milieux de la construction).


Nous soulignerons dans ce bref article un aspect particulièrement problématique de l’articulation entre développement durable et politiques urbaines : les ambiguïtés et les contradictions qui existent entre l’irruption des nouvelles contraintes du développement durable et les autres objectifs des politiques urbaines (l’objectif d’une France de propriétaires, la lutte contre l’étalement urbain, la recherche d’une meilleure cohésion sociale dans les villes, etc.). Nous insisterons particulièrement sur les problématiques liées aux formes du développement urbain et notamment sur la question de l’« étalement urbain ».

Développement durable et accès à la propriéte

Depuis quarante ans au moins se pose la question du droit à la ville, du droit au logement – maintenant opposable – et du droit à l’accès aux services urbains. Le développement urbain durable entrerait-il en contradiction avec ces objectifs ? Contribuerait-il à alourdir le coût du logement, le coût de la mobilité, le coût de l’accès à l’emploi ?
L’émergence des problèmes de développement durable intervient dans un contexte de crise du logement, dont le prix en valeur réelle, en France, a plus que doublé en dix ans, alors que le pouvoir d’achat des ménages a quasiment stagné. Dans ce contexte, le coût supplémentaire induit par les nouvelles contraintes des lois Grenelle – qui représente, d’après les constructeurs, entre 15 % et 20 % du prix d’une construction neuve à partir de 2012 – pourrait aggraver d’autant les difficultés à se loger.

Une part substantielle des réformes envisagées concerne le bâtiment, avec l’édiction de normes d’émission de CO2 par mètre carré qui seront progressivement renforcées. Ces nouvelles normes, et les surcoûts qui leur sont liés, concernent le développement urbain nouveau. On ne doit pas perdre de vue que les logements neufs ne représentent jamais qu’un maigre pourcentage, de l’ordre de 1 %, du parc de logements existant, soit 33 millions loge- ments. C’est donc du côté du parc existant que les plus gros efforts devront être entrepris : il est utile de garder en tête qu’en 2050, environ 70 % à 80 % du parc de logements sera constitué de logements qui existent aujourd’hui.
La mise aux normes du parc existant pourrait coûter cher – jusqu’à 600 milliards d’euros –, ce qui générera de l’activité dans le bâtiment, des emplois et des rentrées fiscales. Reste à trouver les financeurs. On connaît les rigueurs des budgets publics pour les années qui viennent. Quant aux particuliers, ce sont souvent les ménages aux ressources modestes qui occupent des « passoires thermiques ». Quelques vitrines sous forme de « quartiers écologiques » peuvent être utiles comme démonstration et incitation, mais ne permettront pas de résoudre le problème – et il ne faudrait pas qu’elles servent d’alibi.

Développement durable et étalement urbain

Les modalités du développement urbain évoluent aujourd’hui de façon préoccupante. Si la construction de logements sociaux a progressé au cours des deux dernières années, elle est loin de répondre aux besoins dans un certain nombre de zones tendues, et les perspectives pour les années qui viennent paraissent sombres. Ainsi, pour un ménage à faibles ressources, pour lequel l’attente d’une HLM peut durer plusieurs années, la solution « écono- mique » consiste-t-elle à acheter un logement sur un terrain peu cher, donc loin des transports en commun et des centres urbains. La charge des intérêts d’emprunt, pour un prêt de 100 000 euros contracté sur 20 ans, est alors du même ordre de grandeur qu’un loyer HLM.
Mais ce choix est désastreux à terme sur tous les plans, en particulier en termes de coût énergétique, pour le ménage comme pour la collectivité. Ces ménages sont « condamnés » à l’usage de la voiture individuelle. Certes, l’essence à la pompe est encore aujourd’hui moins chère en valeur réelle qu’au début des années 1980, mais cela ne saurait durer. Or, il convient de souligner que les deux tiers des maisons individuelles qui sont construites chaque année le sont « en diffus » ou « à l’unité », c’est-à-dire hors de tout aménagement d’ensemble, le plus souvent loin des transports en commun. Cette prépondérance du diffus dans le développement urbain en France – et dans d’autres pays – constitue une véritable bombe à retardement.
Dès lors qu’on laisse jouer la « dictature du parcellaire », c’est-à-dire qu’on laisse librement décider les propriétaires de terrain à bâtir de vendre ou de ne pas vendre, la centrifugation sociale joue à plein, et les ménages à faibles res- sources se retrouvent piégés dans des périphéries de plus en plus lointaines. Le phénomène n’est pas nouveau, mais il prend une acuité plus grande dans un contexte de cyclicité des marchés fonciers et de volatilité des règles d’ur- banisme. La question foncière est donc au cœur du développement urbain durable. Or, la planification urbaine stratégique a eu tendance à décliner.


L’objectif du développement durable constitue une opportunité unique pour redonner à cette planification urbaine solidité et pertinence. Il s’agit évidemment d’une question particulièrement délicate, tant semblent incompatibles le goût des gens pour la maison individuelle avec jardin, le fonctionnement des marchés fonciers, et la préoccupation de la ville dense et compacte.
L’arbitrage entre la volonté de « refaire la ville sur la ville » et la poursuite de l’étalement urbain (d’ailleurs difficile à définir et plus encore à mesurer) illustre clairement les difficultés qui se posent. Les politiques publiques prônent depuis maintenant plus de trois décennies le choix du renouvel- lement urbain plutôt que de laisser se poursuivre l’extension périphérique. Dès 1977, le ministère de l’équipement publiait une plaquette largement diffusée intitulée « Attention, mitage ». Gérard Bauer et Jean Michel Roux [1977], dans leur ouvrage sur « la rurbanisation ou la ville éparpillée », soulignaient déjà qu’en 1975, l’essentiel de la croissance urbaine se portait dans les zones « rurbaines ».
La politique initiale de lutte contre l’étalement urbain a été réaffirmée à plusieurs reprises, avec des résultats limités. La France n’est d’ailleurs pas le seul pays européen à avoir impulsé une telle politique : la Grande-Bretagne a également pris une initiative de même nature, à la suite du rapport de 1999 « Towards an urban renaissance » produit par un groupe de travail préside par l’architecte Richard Rogers, de même que l’Allemagne depuis une ving- taine d’années et que les Etats-Unis avec le mouvement du « smart growth ». Pourtant, à quelques différences près, on constate dans la plupart des cas, si l’on excepte certains pays du Nord de l’Europe, que l’extension périphérique s’est poursuivie, sous des formes et avec une intensité à peine modifiée en termes de « consommation d’espace ». L’objectif de lutter contre l’étalement urbain est repris et réaffirmé par la loi Grenelle II. Il est même précisé dans l’article 9 que « le schéma de cohérence territoriale (SCOT) doit contenir des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain » (on souhaite bien du plaisir aux préfets pour exercer leur contrôle de légalité sur ce point !). Les motivations ont néanmoins changé : dans les années 1970 et 1980, il s’agissait pour l’essentiel, en limitant l’étalement, de parvenir à des objectifs urbanistiques et, sur le plan financier, de limiter le coût des équipements d’infrastructure. Aujourd’hui, si ces objectifs n’ont pas disparu, la question de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre prend une place significative. On ne dispose malheureusement pas encore de données parfaitement convaincantes sur le lien entre formes urbaines et émission de gaz à effet de serre, qui permettraient de sortir de la controverse entre les tenants d’un urbanisme compact, et ceux qui prônent un allègement de la contrainte foncière pour « libérer la production de logements ».

Les contradictions de l’action publique


La lutte contre l’étalement reste limitée par l’organisation des pouvoirs locaux, en particulier du « pouvoir foncier ». La France continue à se caractériser par l’extraordinaire fragmentation du pouvoir d’urbanisme, largement déploré depuis des décennies, sans pourtant qu’on ait réussi à y porter remède. Les trois armes décisives sont le plan local d’urbanisme, le permis de construire et l’utilisation du droit de préemption. Or, sauf, quelques exceptions, ces pouvoirs restent pour l’essentiel dévolus aux 36 000 communes. Une porte s’était entrouverte avec le projet de loi Grenelle II, systématisant l’intercommunalité dans l’élaboration et l’approbation des plans locaux d’urbanisme. Le Parlement ne l’a pas voté, le pouvoir des communes reste donc au cœur des mécanismes de développement urbain.
A cet éparpillement institutionnel s’ajoute la contradiction entre d’une part la volonté de lutter contre l’étalement urbain, et d’autre part certain dispositifs financiers et fiscaux plus favorables à la construction neuve en périphérie qu’à la densification et au renouvellement urbain, tels que le prêt à taux zéro, où les régimes d’encouragement à l’investissement locatif. Le dispositif Scellier finance ainsi surtout la construction de maisons individuelles localisées dans des secteurs périurbains.


Si l’on y ajoute le malthusianisme d’un certain nombre de maires, en particulier dans les communes périurbaines de grandes agglomérations, où le « nimbyism » (nimby signifiant en anglais « not in my backyard », que l’on pourrait franciser en PPCMV – « pourquoi pas chez mon voisin ? ») file encore de beaux jours, on comprend que l’étalement urbain ait de l’avenir, et qu’il faille le prendre en compte pour définir les stratégies urbaines.
Toutes les enquêtes le répètent : les Français aiment l’habitat individuel périurbain. La question qui se pose est celle des formes que doit prendre cette extension péri-urbaine. Ces formes sont actuellement peu désirables, pour un ensemble de raisons : la « dictature du parcellaire », la volatilité de la planification, les stratégies des élus locaux, etc. Les extensions urbaines se font de façon non organisée, les ZAC (zone d’aménagement concerté) sont en train de devenir une rareté, la taille moyenne d’un lotissement est maintenant inférieur à dix lots, et les deux tiers des maisons individuelles sont aujourd’hui construites « à l’unité », au gré des opportunités foncières, et de la volonté des élus. Ce n’est pas l’étalement urbain qui est en cause, mais sa forme diffuse, inorganisée et ségrégative.
Les politiques publiques ne pourront prendre sens et consistance qu’en intégrant une dimension institutionnelle (qui détient le pouvoir urbain, en particulier celui de délivrer le permis de construire ?), une dimension de planification urbaine (il faudra en finir avec la volatilité des plans d’urbanisme et la négociation permanente, et refonder la planification stratégique) et une dimension économique et fiscale (il faudra clarifier et stabiliser le fatras des impôts et des taxes relatifs au foncier et à l’immobilier). Last but not least, les politiques publiques devront rentre tout son lustre à l’urbanisme.

Bibliographie

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