La question foncière, une clé pour agir sur les politiques du logement

Début 2011, la crise du logement s’approfondit, les prix ont entamé leur retournement tandis que les marchés se contractent, la construction neuve régresse ,les stocks gonflent, quoique modérément, et l’offre foncière continue à poser problème, en proie au classique »effet cliquet » : l’offre foncière neuve se géle.
Et pourtant, dans cette situation globale problématique, certains marchés immobiliers sont repartis à la hausse, par exemple l’agglomération parisienne, la côte d’Azur ou quelques grandes métropoles..
Sur le plan financier, l’effet indirect de la crise des « subprime » aux Etats Unis accentue l’attentisme et la prudence des banques, quand il ne s’agit pas de faire face à des situations critiques.
Au terme de cette ascension vertigineuse des prix immobiliers ( +140% en 10 ans) et à la difficulté à produire du foncier constructible, les politiques publiques semblent aujourd'hui peiner à trouver une stratégie. On observe un écart entre deux axes, un axe de type libéral, orienté vers la simplification et la déréglementation, dans une optique d’accroissement de l’offre foncière et de baisse corrélative des prix des terrains. Si on peut en effet observer que l’encadrement législatif et réglementaire est devenu d’une absurde complexité, on sait aussi que ce raisonnement ne produit pas les fruits espèrés, comme le montre l’expérience dans plusieurs pays.
On observe en même temps, dans le prolongement des préoccupations de développement durable, une tendance au resserrement et au renforcement des contraintes législatives et réglementaires, des nouvelles contraintes pour les municipalités particulièrement manifeste dans la récente loi dite « Grenelle II », qui attend encore plus de 150 décrets d’application.
Quant à l’outil fiscal, qui pourrait contribuer à la solution, il est actuellement l’objet de manifestations d’intention de changement très évolutifs, qui ne paraissent pas définir une stratégie claire.
Dans ce contexte, des outils sont cependant mobilisables et peuvent contribuer à sortir du cercle vicieux. Ils ne peuvent prendre leur efficacité que dans la cohérence et dans la durée, et ils viendraient utilement en complément des lois récentes, loi Boutin sur le logement et lois Grenelle I et II, qui ont soigneusement laissé de côté la question foncière.
 Ce qui suit n’est que l’ ébauche de quelques pistes qui demanderaient à être précisées, approfondies et articulées.

Un contexte de marché sans précédent

La France connaît une situation sans précédent : on évoquait encore il y a peu un besoin global de 300 à 320 000 logements par an. Une  étude réalisée par des chercheurs de l’université Paris Dauphine pour le Crédit Foncier il y a quelques années avait réévalué cette estimation à… 500 000 logements, dans un contexte où il manquerait un million de logements ; les évolutions démographiques et plus encore la recomposition familiale expliquent en grande partie cette réévaluation.
Or la production de logements neufs, si elle a atteint le niveau « record » de 420 000 en 2006, n’a cessé de régresser cette depuis, en dépit de mesures fortes de soutien, en particulier la déduction des intérêts d’ emprunt. La production de logements neufs en 2010 pourrait être seulement de l’ordre de 320 000, et pas toujours là où il faudrait et au prix qu’il faudrait.
D’autre part, il faut évidemment prendre ces chiffres globaux avec précaution, les marchés locaux peuvent se trouver dans des situations très différentes.
La demande reste soutenue, et pas seulement sur les principaux marchés urbains. L'environnement financier reste encore assez favorable : des taux d'intérêt qui restent bas, et n’ont entamé que lentement leur remontée, et un allongement de la durée des prêts qui témoigne d'un changement de comportement, du système bancaire comme des accédants. Mais il n’est pas certain que ces facteurs perdurent. L’impact de la crise des subprime, entre autres, est en train de contribuer à une certaine inflexion de ces facteurs.
Cette conjoncture préoccupante se heurte à la question du foncier, dont la « rareté » est régulièrement évoquée comme une cause centrale de la crise actuelle.
Cette note a pour objet de parcourir succinctement quelques pistes de solution. On doit remarquer qu’un certain nombre d’ entre elles sont envisagées de façon récurrente, depuis longtemps, et leur mise en œuvre se heurte de façon également répétitive à une série de conservatismes qui placent désormais la France en position médiocre au sein de l’ Union Européenne.

Un foncier "introuvable" ?

Le foncier serait introuvable…Enquête après enquête, on constate qu’il existe, à l’ exception réduite de quelques tissus urbains saturés, dont Paris intra muros, un gisement substantiel de terrains techniquement, et juridiquement urbanisables. Les terrains existent, mais les propriétaires, publics ou privés, ne veulent pas les vendre. Pour éclairer cette contradiction apparente, il est crucial de distinguer l’offre potentielle, les terrains qui « pourraient » être construits, de l’offre effective, c’est à dire les terrains effectivement mis sur le marché. L’attittude des maires, détenteur de l’arme du permis de construire, est ici cruciale. Et le slogan « maire batisseur, maire battu » continue à avoir assez bonne presse chez les élus.

Une fausse « bonne solution » : les politiques d’offre foncière par la déréglementation.


Cette fausse bonne idée a été expérimentée à plusieurs reprises depuis plusieurs décennies, en France et ailleurs. Elle se fonde sur une hypothèse démentie par la réalité selon laquelle la déréglementation de l’urbanisme, en augmentant l’ offre, ferait baisser les prix. Confusion entre l’offre potentielle et l’offre effective, sous estimation des facteurs qui poussent à la rétention foncière, l’observation montre que ce type de politique conduit en général au résultat inverse à celui qui est espéré.  La déréglementation ne conduit pas dans les faits à une augmentation de l’offre effective, elle tend au contraire à accroitre le sentiment de rétention.
L’observation a pu en être faite par exemple en France, en Grande Bretagne ou en Espagne récemment. La proposition qui circule ici ou là de prévoir trente ans de terrains constructibles dans les PLU, outre qu’elle est la négation même de toute politique urbaine maitrisée, appartient à cette catégorie des fausses bonnes idées.

Une certaine impuissance des politiques publiques

La poursuite de l’étalement urbain constitue sans aucun doute un constat d'échec, qui interroge sur les outils des politiques publiques, qui affirment depuis maintenant près de deux décennies la volonté de lutter contre l’étalement urbain.
Par ailleurs, la hausse continue des prix immobiliers est un phénomène mondial qui a touché aussi bien les états-Unis que la Russie, ou encore l’Espagne ou l'Irlande, où cette situation pose un problème politique et social grave. Viennent ensuite l'Angleterre et l'Espagne, la France se situant dans une fourchette "moyenne", devant l'Allemagne. Mais on doit souligner dans le cas français la prégnance du blocage foncier.
     Cela induit – en toute logique – une baisse du « pouvoir d'achat logement »: le nombre de mètres carrés que l’on peut acheter avec un revenu moyen ne cesse de diminuer depuis maintenant dix ans.
Ce n'est pas le prix du foncier qui dicte le prix du logement, mais la causalité est inverse : le mécanisme même de la production immobilière génère un effet de "compte à rebours », c’est à dire que c’est la demande pour les produits immobiliers qui conduit à la fixation des prix fonciers.
Quant à une éventuelle "bulle immobilière", en attendant d’observer les effets à moyen terme de la crise des « subprime » née aux Etats Unis, elle ne s'est pas encore dégonflée, du moins dans un certain nombre de zones, en dépit de maints pronostics. Certes les prix immobiliers ont commencé à baisser, mais cette baisse est généralement sans commune mesure avec la hausse antérieure, ce qui tend à accréditer l’idée que ce cycle immobilier n'a rien de commun avec le précédent. Et elle n’est pas généralisée.

Leviers d'action et marges de manœuvre

Mobiliser le foncier public

Une première idée simple consiste à mobiliser le gisement des terrains publics ou appartement à des entreprises publiques.
C’est en effet une piste à poursuivre, avec ténacité. Les efforts pour mobiliser ces terrains ne datent d’ailleurs pas d’hier. Mais on doit rester conscient que la partie « intéressante » de ce gisement foncier est vite partie, ce qui reste n’est pas le plus facile. Et les comportements de rétention restent forts, du côté public comme du côté privé. De nombreux rapports successifs, en particulier de la cour des comptes, soulignent l’inertie et l’inadéquation du comportement des collectivités publiques, Etat compris, en la matière.
D’ autre part, la mise « sur le marché » de terrains publics pose la question de l’ arbitrage entre rentabilité sociale et rentabilité financière, dans un contexte de préoccupation de rééquilibrage des budgets publics, en particulier celui de l’ Etat. Veut on construire des HLM ou des bureaux « prime » sur des terrains publics bien placés ?
Il reste que la mobilisation et une gestion « agile » des patrimoines publics, à l’achat comme à la vente, doit se poursuivre, sans se contenter de quelques ventes juteuses de quelques beaux bijoux de famille, par exemple l’immeuble des douanes rue du Bac en 2009 ou la caserne de Bonne à Grenoble.


Outils financiers et leviers fiscaux


     La fiscalité immobilière en général, et la fiscalité foncière en particulier, s’avère complexe, volatile, peu productive, et souvent indadéquate sur le plan des incitations économiques. On promet régulièrement de rouvrir ce chantier, pour le refermer vite. La politique actuelle n’y échappe pas, puisqu’il a été annoncé au plus haut niveau que ce chantier serait traité en 2011. Et ce sera nécessairement le cas pour remédier à la suppression de la taxe professionnelle et à la profonde réforme annoncée de l’impôt sur la fortune, qui est essentiellement un impôt foncier et immobilier.
La fiscalité sur le foncier non bâti s'avère contre-productive, puisqu’un terrain à bâtir bien placé, classé comme « friche » par le fisc, est très peu imposé ; la loi d’engagement national pour le logement (ENL) donne certes aux maires la possibilité de mettre un petit impôt supplémentaire sur le terrain à bâtir…mais sans repenser l’ ensemble de l’ articulation zonage-fiscalité foncière. Et bien sûr les maires se gardent en général de recourir à cet outil, impopulaire, et peu productif.
Ce point mériterait un long développement. On peut au moins noter ici que le meilleur  « récupérateur de plus value » consiste en la taxation annuelle des biens à la valeur vénale, comme par exemple la property tax aux Etats-Unis. C’est là une piste importante. Elle est bloquée, depuis longtemps, par notre système archaïque d’évaluation des biens à la « valeur locative cadastrale ».
Il y a de plus un biais introduit par la généralisation des produits dits "défiscalisés", par exemple le « Robien », le « Borloo populaire », maintenant le Scellier, en attendant le suivant, et la demande solvable. Indiquons en passant que ces systémes de défiscalisation sont actuellement mises en cause par Bruxelles, à l’exception paradoxale du Scellier, le dernier mis en œuvre actuellement.
D’une façon générale, il conviendrait de mettre en place, au niveau national, une fiscalité foncière incitative, et ce dans un contexte de transparence des marchés, après avoir réévalué les bases.
Une solution paraît s’ imposer, elle est recommandée depuis longtemps, taxer les terrains constructibles à leur valeur vénale. Avec un taux compris entre 0,5 et 1%, on ne pourrait guère parler de spoliation…
Cela passe bien sûr par une réévaluation des bases de l’impôt, occasion de refonder la fiscalité locale, vaste programme, nécessaire et urgent…
C’est dans ce cadre que l’on pourra repenser les incitations pour les « maires bâtisseurs » ( voir sur ce point le rapport Braye-Repentin de 2005 ( « foncier, logement : sortir de la crise ».)
Il faut d’ autre part éviter les dispositifs fiscaux trop complexes, évolutifs avec le temps, droits de construire biodégradables, impôt foncier croissant avec le temps etc. Un dispositif fiscal doit être simple, stable, compréhensible par le contribuable.
Ce genre de dispositifs, à la rigueur imaginables dans des pays à forte maitrise foncière publique, avec une planification urbaine forte et stable, peut devenir contreproductif dans un pays avec prédominance et poids politique forts de la propriété foncière privée et instabilité des règles d’ urbanisme lorsqu’elles sont entre les mains des élus locaux au niveau communal.


De l’offre foncière à la production foncière : mobiliser les outils

Le foncier s'inscrit actuellement dans une logique de "caisse de retraite", de long terme, c'est pourquoi le raisonnement en termes d’offre et de demande ne fonctionne pas : ce n'est pas parce qu'on propose trente ans de terrains à bâtir dans le plan local d'urbanisme (PLU) que les prix vont se réguler. L’horizon du propriétaire, public ou privé, est un horizon de long terme, et la « rétention » est simplement un comportement économiquement rationnel de la part du propriétaire, un comportement de « bon père de famille », dans le système financier et fiscal actuel.
La « production foncière » relève davantage du volontarisme foncier, et c’est alors le Plan Local d’Urbanisme, qui va exprimer les besoins. En instaurant également un mécanisme de suivi du PLU (échéancier, bilan triennal), la loi ENL permet en principe désormais de mieux programmer le développement dans le temps. C'est une avancée modeste, mais elle indique une direction utile. Elle doit être renforcée, avec obligation de résultat. Ce serait un changement important par rapport à la situation actuelle de grande volatilité des documents locaux d’ urbanisme, et de rareté des SCOT approuvés, et le PLH devrait y être intégré. Encore faudrait-il que le PLU soit à une échelle correcte, celle de l’agglomération. La récente loi « Engagement National pour l’Environnement », ou loi Grenelle II, du 12 Juillet 2010 ouvrait dans cette matière d’intéressantes perspectives, mais sur un point clé, la perspective de l’intercommunalité du PLU a été rejetée, à une large majorité...
Sur ce point, l’échelle de la commune est évidemment dépassée. L’ agglomération s’ impose. Mais c’ est toujours la commune qui conserve le permis de construire à ce jour,  et le plus souvent l’exercice du droit de préemption. Cette question de la « gouvernance foncière » est centrale dans la maitrise du développement urbain et de la question du logement. Une vision stratégique du développement des grandes agglomérations fait actuellement cruellement défaut, à quelques exceptions notables près.

Deux outils strictement fonciers peuvent être mobilisés au service d'un véritable projet stratégique :
- l'EPF : un établissement public foncier s'avère efficace quand il est au service d’un projet de long terme, à un véritable projet de planification stratégique. C’est à cette condition que la propriété foncière publique fait sens. La création d’un EPF ne résoud rien en soi, et le choix de son échelle d’intervention est important (cf mon article dans un récent numéro de la revue PCM)

-    le DPU, droit de préemption urbain : outil très puissant, ici encore très fécond quand il est mis au service d’un projet et d’une stratégie de long terme, mais il peut devenir contreproductif, lorsqu’il est utilisé « au fil de l’ eau » ou pire, pour des objectifs « obliques » non explicités.
On peut remarquer que le droit de préemption urbain est par ailleurs une exception française, qui ne parait pas avoir d'équivalent en Europe. Une réforme en cours, avec le projet de loi Warsmann, avait repris des propositions importantes du  groupe de travail du Conseil d’ Etat, présidé par M Jean Pierre Duport. Mais la partie de ce projet relative au droit de préemption a été abandonnée en rase campagne.

De la planification à la programmation : inclure le PLH dans le PLU

    Dans plusieurs pays européens, surtout en Europe du Nord, planification et programmation sont clairement articulées. Pour prendre la terminologie française, on dira que le PLH (programme local de l'habitat) et le PLU forment un seul et même document, actualisé chaque année. On passe ainsi de la planification à la programmation, jusqu’au financement du logement dans ses diverses composantes. Il s’agit ici de favoriser la planification « active », c’est à dire qui contient son propre mécanisme de mise en oeuvre, et donc intégrer les objectifs du PLH dans le PLU, en vérifiant chaque année qu’on avance bien au rythme prévu. On retrouve la notion de « positive planning » chère aux anglo saxons.
.Ici encoren on peut souligner qu’une telle pratique ne prend son sens qu’ au niveau de l’ agglomération.
Cette intégration PLU, PLH et PDU est une possibilité ouverte par le projet de loi « Grenelle II », elle pourrait être importante. On devrait bien sûr y intégrer le plan climat introduit par la loi Grenelle II, ainsi que les divers autres documents d’urbanisme introduits par cette loi. Vaste chantier !

Une intervention foncière stratégique au niveau de l'agglomération

En France, le « pouvoir foncier » se situe encore à l'échelon communal, à l'articulation entre le document d’urbanisme et le permis de construire, qui reste l’ arme de dissuasion. En Europe du Nord, y compris l’ Allemagne, ce pouvoir foncier se situe toujours au niveau de l’agglomération, étendue au rural périurbain.
Le rapport entre le politique et le technique y est de plus très différent, le service d’urbanisme jouant un rôle clé : en Angleterre par exemple, le chief planner est le "patron" de la ville en matière de gestion foncière et d'aménagement ; parfaitement identifié par les habitants, il agit bien entendu en symbiose avec l'échelon politique.
Il convient d'agir au niveau politico-administratif adéquat, c'est à dire l'agglomération, en mettant le droit de préemption urbain au service d’une planification stratégique traduite par l’ensemble SCOT et  PLH – PLU intégrés. Il reste encore du chemin à faire à partir du fouillis intercommunal qui caractérise notre pays.

Transparence foncière


Il n’existe pas de rapport sur la question foncière ou la question du logement, qui ne reprenne l’antienne de la nécessaire transparence sur ces marchés, condition à la fois de régulation des marchés et d’équité, fiscale en particulier. L’évolution en la matière est pourtant en France d’une (peu) sage lenteur, d’autant qu’une récente condamnation de la France, en 2004) par la Cour Européenne des Droits de l’Homme nous enjoint d’avancer sur ce point.

 La France a été condamnée dans cette affaire Yvon pour  « absence de droit à un procès équitable », l’ information des expropriés n’étant pas au même niveau que celle du commissaire du gouvernement, la direction des services fiscaux en l’ occurrence.
Ce point soulève évidemment la question du traitement et diffusion de l’ information des conservations des hypothèques, condition nécessaire pour l’ application de l ‘article de la loi ENL  qui prévoit la transmission automatique des données fiscales, non seulement aux collectivités publiques, mais aussi aux expropriés ( loi ENL).. C’est un prérequis indispensable pour la réforme de la fiscalité locale, et la mise en œuvre des politiques foncières.
Un point spécifique sur la question foncière : le renseignement du statut juridique des terrains dans les actes notariés. Il n’est en général pas renseigné  actuellement, on ne sait pas dans le cas général s’ il s’ agit d’un terrain à bâtir, ce qui interdit, dans les bases de données des notaires, de traiter le foncier de façon pertinente.


La mère des batailles : transférer le pouvoir foncier au niveau des agglomérations

Les communes ont pratiquement toujours conservé l’arme de dissuasion, le permis de construire, et le plus souvent la maitrise du plan local d’urbanisme. Le PLH, intercommunal par principe, n’est pas directement articulé, dans le cas général, au PLU, comme c’est le cas par exemple en Allemagne ou aux Pays Bas.
Quant aux EPCI, leur rôle reste le plus souvent modeste sur ce point. Et les SCOT restent une rareté, sans parler du cas de la région Ile de France, ou le projet, outre les critiques qui peuvent lui être adressées, fait les frais du conflit Etat-Région.

Le cas de l’agglomération parisienne

L’agglomération parisienne synthétise de façon paroxystique la plupart des pathologies décrites. On doit rappeler l’acuité de la crise qui se développe : 150 000 logements de retard, des besoins évalués à au moins 60 000 par an, un rythme de construction qui ne dépasse guère les 30 000 par an, et une frilosité croissante des maires de communes périurbaines, en particulier à l’ approche des élections, le tout sur fond de conflit explicite entre l’ Etat et la Région dans la démarche du Schéma Directeur.
Le plan élaboré pour la région parisienne, avec notamment le transport public soulève des polémiques, dans le cadre du grand Paris. Il s’agit d’une infrastructure de transport et du développement de quelques pôles économiques, ce n’est pas un projet d’aménagement. Et la question institutionnelle n’est pas traitée, elle « surplombe » les autres. L’immense débat sur le « grand Paris » ne fait que commencer.

Deux fausses bonnes idées

On voit émerger depuis quelques années, en particulier dans certains domaines des politiques de l’ environnement, des « instruments de marché pour la mise en œuvre des politiques publiques », en particulier des mécanismes de marchés de droits à polluer pour limiter l’émission d’ un certain nombre de gaz à effet de serre. C’est sans conteste une idée intéressante et utile, qui pour le moins mérite examen et discussion.
Certains voudraient transposer cette idée au marché des droits à bâtir, dans le double but d’atténuer les inégalités distributives induites par le zonage, et aussi comme incitation à tel ou tel usage des sols. C’est ainsi que sont envisagés, et mis en œuvre ici ou là le mécanisme de transfert de Coefficient d’ Occupation des Sols, ou  la « bonification des droits de construire » pour favoriser les constructions et rénovations performantes sur le plan énergétique.
Si on peut comprendre l’attrait théorique de telles méthodes, l’analyse  d’un certain nombre d’expériences dans divers pays conduit à de sérieuses réserves, tant sur le plan de l’efficacité du mécanisme que de son équité redistributive ou de sa faisabilité technique. En gros, ce sont le plus souvent des « usines à gaz », qui donnent lieu à des manipulations, bien loin des vertus liées aux mécanismes de marché « purs et parfaits ».

Une France de propriétaires

Le taux actuel de 57% paraît à certains insuffisants, le gouvernement vise un taux de 70%. Sans nier l’attachement des français à la propriété, on peut faire deux remarques.
D’abord, si l’on tient compte de ceux qui sont locataires de leur résidence principale mais propriétaire d’une (ou  plusieurs) résidences, ce taux est compris entre 60 et 70%, ce qui place la France dans une position moyenne au sein de l’Union Européenne.
D’autre part, le classement fait apparaître la Grèce, l’Espagne ou le Portugal parmi les pays où ce taux est le plus élevé, tandis que la Suisse, les Pays Bas ou l’Allemagne arrivent en queue de peloton. Ce taux ne dit pas grand chose sur l’état des lieux en matière de politique du logement. Et l’Albanie compte près de 100% de propriétaires…Le taux de propriétaires occupants ne parait pas un indicateur pertinent. On peut enfin signaler la récente étude publiée par le Conseil d’Analyse Stratégique, mettant en évidence une corrélation positive entre le taux de propriétaire occupants et celui du chomage…