Pour aller au-delà de l’urbanisme communal

Il est indispensable que l’urbanisme évolue et qu’il épouse l’échelle de grandes agglomérations, de bassins de vie voire de régions urbaines. Le rejet de l’amendement qui aurait conféré par la loi un caractère intercommunal à la planification stratégique locale est regrettable. Il faut être ambitieux et souhaiter un urbanisme repensé à l’échelle des agglomérations qui permette d’agir sur un ensemble cohérent pour l’emploi et l’habitat et de résoudre des problèmes de cohésion sociale et d’efficacité économique. Ceci est vrai également en Île-de-France et je regrette à ce titre que le périmètre de l’intercommunalité y soit encore souvent étriqué ou qu’il souffre d’un manque de cohérence.

Puisons l’inspiration chez nos voisins allemands, britanniques ou néerlandais, en avance sur nous sur ce plan. Il existe dans les trois pays une autorité forte au niveau de l’agglomération dans le domaine de l’urbanisme. Elle est spécifique d’une part du fait des moyens humains et financiers conséquents dont elle dispose, et d’autre part parce qu’elle est largement indépendante vis-à-vis du politique stricto sensu, les élus locaux. Cette autorité n’est pas élue mais tient un rôle éminemment politique du fait de sa visibilité et de sa reconnaissance par tous. Son « patron », personnalité reconnue, a une très grande responsabilité. Il n’y a pas en France d’entité équivalente, autonome et dotée de tels moyens. Cela constituerait une avancée importante, et en premier lieu pour l’Île-de-France. Alors, certes, on peut reprocher à cette autorité l’absence d’élection de son président. Mais le fait d’avoir un patron de l’agglomération en matière d’urbanisme permet de poursuivre des politiques d’urbanisme dont les objectifs s’inscrivent nécessairement dans le long terme et qui peuvent être  impopulaires à court terme (en témoigne l’expression historique du maire de Créteil à la fin des années 1970 « maire bâtisseur, maire battu »). À Rotterdam par exemple, le service foncier de l’agglomération est très puissant et rend possible une politique de long terme qui ne change pas au gré des élections. Ce service bénéficie d’une légitimité politique même en l’absence d’élection directe. La preuve en est que la première action de tout nouveau maire de Rotterdam, une fois élu, est d’aller voir le chef du service urbanisme.

En France, le défi ne vient pas uniquement de l’émiettement communal. Autant être clair quant à nos 36 000 maires : nous y sommes attachés et malgré les critiques d’usage, nous ne comptons pas nous en séparer. Soit. Mais alors opérons un partage clair entre les enjeux locaux et symboliques du pouvoir local et les enjeux d’agglomération. La délivrance des autorisations d’urbanisme et l’élaboration du PLU doivent être pensées à ce niveau plus large. Ce pourrait aussi être le cas de l’exercice du droit de préemption, troisième volet du « pouvoir foncier ». C’est, à mes yeux, tout à fait indispensable. La décentralisation a eu un effet « cliquet » en consacrant la maîtrise de la compétence d’urbanisme par les communes. Il faut désormais progresser vers la création d’une structure d’agglomération qui donne un nouveau sens à la planification urbaine.

Les grandes villes ont tout à y gagner. Aujourd’hui, l’enjeu ne réside pas tellement dans les petites communes rurales : le vrai problème vient des petites communes situées en périphérie des agglomérations, en deuxième ou troisième couronne, dont certains maires s’opposent traditionnellement au développement de logements,et en particulier de logements sociaux sur leurs territoires et jouent le jeu du passager clandestin. L’urbanisme à l’échelle de l’agglomération permet de changer la donne, en obligeant à prendre en compte la question du logement social et à intégrer un rapport de solidarité au-delà des seules logiques communales. Il permet d’éviter des situations de « bidouillage » du PLU communal sans consultation des communes voisines. Si les villes en bordure d’agglomération importent le plus pour l’urbanisme, c’est aussi parce que c’est là qu’on construit le plus et que se déplacent les équilibres sociaux et économiques. Attention cependant : il n’est pas tant question de combattre l’étalement urbain – qui est une réalité tangible, le bâti diffus représentant deux tiers des constructions – que de l’organiser. Cet étalement urbain n’est pas l’apanage des classes populaires (mais celles-ci seront les premières à être affectées par l’évolution du prix de l’essence lorsque l’urbanisation s’est opérée sans lien avec le déploiement des transports collectifs) ; il peut concerner l’ensemble des classes sociales de la société et à ce titre l’urbanisme d’agglomération doit permettre de lutter contre les évolutions de peuplement qui alimentent les spécialisations sociales des communes.

Nous avons désormais besoin de grands cadres stratégiques pour appuyer la planification locale. Il ne s’agit pas de revenir aux anciens schémas directeurs, mais de réintroduire dans l’urbanisme un mouvement de top down, conjointement au mouvement de bottom up qui aujourd’hui est le seul existant. Nous souffrons d’un manque de top down, chacun fait sa propre stratégie communale quel que soit le degré de cohérence avec les communes voisines. Des documents tels que les Scot devraient tenir ce rôle, bien qu’ils soient encore d’une effectivité…variable. Nous avons besoin de documents d’urbanisme forts qui soient moins tributaires des risques contentieux. Il faut aussi saluer le travail notable de certaines agences d’urbanisme dans ce sens.

L’enjeu est maintenant d’instituer ce mouvement au sein du système général : il faudrait un document d’urbanisme à portée générale et reconnue, à l’intérieur duquel les communes inscriraient leur projet. Il serait même judicieux de constituer un véritable ministère de l’espace urbain, un lieu stratégique pour les grandes agglomérations. Il regrouperait entre autres le logement, le secrétariat à la ville, la direction des collectivités locales, s’occuperait de la fiscalité locale, du périurbain, etc. En complément, il est crucial d’avoir une véritable reconnaissance de la profession de « urban planner «  en tant que telle, en suivant par exemple le Royaume-Uni, avec ses planners et ses chartered surveyors.

La logique d’agglomération implique d’avoir un vrai service doté de moyens, d’ingénierie, en somme de constituer une force publique pour l’urbanisme et d’avoir une meilleure maîtrise du bâti diffus.

Une réforme de fond qui esquisse des agglomérations puissantes et un ministère au périmètre repensé reste  nécessaire. Des réformes territoriales ont bien lieu et certains éléments vont dans ce sens, même si les sujets sont extrêmement sensibles. Appliquons-nous au moins à la première étape, celle d’expliciter ce besoin et de ne pas passer sous silence ces enjeux. Nous subissons de plein fouet aujourd’hui la question du logement, qui fut jusqu’alors passée sous silence. Il s’agit de dire que les gens vont construire de plus en plus loin là où se trouvent les possibilités et où le maire accorde (parfois avec des vues électoralistes qui dépassent la pensée de l’aménagement) les autorisations nécessaires. Il faut formuler le constat que ce problème de logement est, entre autres, dû à notre raisonnement communal, et au fait que certains élus locaux voient dans l’augmentation du prix de l’immobilier sur leur commune un élément de reconnaissance de leur action locale.

Une dernière entrée pour avancer sur la voie de l’urbanisme d’agglomération : l’Europe. L’Union européenne a elle aussi une influence remarquable et positive sur la dynamique de l’urbanisme en France. Les directives environnementales ont un fort impact sur l’urbanisme, mais ce sont surtout les nombreux recours devant la Cour européenne de justice qui condamnent les pratiques de la France dans le champ de l’urbanisme qui constituent la source principale d’évolution.

L’urbanisme d’agglomération, de grande région, est une évolution à lire sur le long terme. Nous voyons aujourd’hui poindre quelques éléments qui vont dans le bon sens. Espérons que l’acte III de la décentralisation aborde clairement et fortement cette question.