La loi Grenelle II permettra-t-elle d’en finir avec l’étalement urbain ?

A  l’automne 2007 s’est tenue à Paris la conférence dite « Grenelle de l’Environnement ». Les conclusions des différents groupes de travail ont donné lieu à un substantiel travail législatif. D’abord en 2009 avec le vote d’une première loi « Grenelle I », qui a posée des principes, suivie d’une loi Grenelle II, promulguée le 12 Juillet 2010. Cette loi ambitieuse traduit les objectifs en un certain nombre de règles et contraintes de divers ordres, touchant en particulier les politiques urbaines. Le processus a donc été… progressif. Ce qui n’est pas absurde au regard des enjeux pose de difficiles problèmes d’application concrète. Cette méthode se heurte notamment à la résistance des différents groupes de pression défendant des intérêts économiques sectoriels. On peut par exemple penser aux milieux de la construction.

Cette tension est clairement illustrée par l’arbitrage entre la volonté de « refaire la ville sur la ville » et la poursuite de l’étalement urbain. Ce débat n’est pas neuf. Dès 1977, le « ministère de l’équipement » publiait une plaquette largement diffusée intitulée « Attention, mitage ». Elle proposait deux schémas contrastés, la ville étalée contre la ville compacte, soulignant, au prix de quelques approximations comptables, que l’étalement coutait très cher. L’objectif, était alors de limiter le coût des équipements d’infrastructure, dans un contexte de fort développement urbain. Il s’agit aujourd’hui de garantir un développement durable, mais le débat reste le même. La loi Grenelle II permettra-t-elle de modifier la donne ?

La France n’est pas le seul pays européen à avoir impulsé une telle politique. La Grande-Bretagne avait  également pris une initiative de même nature, dans la suite du rapport de 1999 « Towards an urban renaissance » produit par un groupe de travail présidé par l’architecte Richard Rogers. L’Allemagne également depuis une vingtaine d’années, les États-Unis avec le mouvement du « Smart growth », etc. Pourtant, à quelques différences près, on constate dans la plupart des cas la poursuite de l’extension périphérique sous des formes et avec une intensité à peine modifiée en termes de « consommation d’espace». Seuls certains pays du Nord de l’Europe y ont en partie échappé.

Sur le plan de la méthode d’abord, la loi, complexe, et les décrets d’application à venir, trop nombreux, posent un double problème. Le premier, récurrent, est celui de la prolifération législative et de l’hypercomplexité juridique qui s’ensuit. Le droit ne pourra pas être approprié par ceux qui sont chargés de l’appliquer dans les collectivités locales. Déjà au niveau du Parlement, seule une poignée de députés et de sénateurs participent réellement au débat. Yves Jegouzo, orfèvre  en la matière, conclut « on peut comprendre que ceux qui vont avoir à appliquer le droit nouveau soient saisis d’une certaine angoisse… »[1]

Cette loi pose un second problème : quel but poursuit-on avec cette obsession de la densification, avec la guerre menée contre l’étalement urbain, d’ailleurs difficile à définir et mesurer (citer : L Anders – métropolitiques) ? La « consommation d’espace » parait un vrai sujet, bien que le mot « consommation » ne paraisse pas adéquat. La loi précise, dans son article 9, que « le SCOT doit contenir des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Mais comme dans nombre de ses dispositions, la loi ne fixe pas – comment le pourrait-elle ?- d’objectifs quantifiés : elle crée une commission chargée d’évaluer ladite consommation, les maires restant bien sûr maitres du jeu. On souhaite bien du plaisir aux Préfets pour exercer leur contrôle de légalité sur ce point... Il ne faut pas confondre « consommation d’espace » et type d’habitat. La question est bien plutôt celle de l’organisation du développement, de la maitrise de l’aménagement, au regard de la spécialité française du « diffus », de la « maison à l’unité », résultat de la « dictature du parcellaire » qui résulte de l’absence d’une véritable politique d’offre foncière.

Ce point permet d’apprécier l’intensité de la controverse entre les tenants d’un urbanisme de la densification et ceux qui prônent un relâchement de la contrainte. Dans un contexte où l’aménagement ne fonctionne plus guère, les ZAC sont en réduction constante et les lotissements de taille de plus en plus réduite, cela pourrait « libérer la production de logements » en « allégeant la contrainte foncière ». Le cœur du sujet est là : la perte de maitrise du développement urbain, la force de la centrifugation sociale par le marché foncier et la dictature du parcellaire qui conduit à une répartition aléatoire des terrains mis sur le marché.

L’organisation des pouvoirs locaux, en particulier du « pouvoir foncier », est ici un élément central. Les trois armes décisives en la matière sont le plan local d’urbanisme, le permis de construire et l’utilisation du droit de préemption. Sauf quelques villes qui font exception (les mêmes agglomérations sont toujours citées), ce pouvoir reste pour l’essentiel dévolu aux communes. Elles sont nombreuses et leur expertise est faible. Une porte s’était entrouverte lors de la discussion du projet de loi Grenelle II, systématisant l’intercommunalité dans l’élaboration et l’approbation des Plans Locaux d’Urbanisme. Le Parlement ne l’a pas voté. Le pouvoir des communes reste donc au cœur des mécanismes de développement urbain. Fragmentation, malthusianisme et « nimbism » (le « pourquoi pas chez mon voisin ») ont de beaux jours devant eux. L’analyse de Charlotte Denizeau (lien vers article métropolitiques) est à juste titre plutôt critique sur l’effet de la réforme des PLU sur la densification.

On peut ajouter une autre contradiction qui n’est pas levée par la loi, celle qui existe entre la volonté de lutter contre l’étalement urbain et certains dispositifs financiers et fiscaux favorables à la construction neuve en périphérie plutôt qu’à la densification et au renouvellement urbain. On n’en finirait pas d’en dresser la liste,  depuis les diverses formes de « défiscalisation » jusqu’à l’arbitrage entre TVA et droits de mutation selon le type d’opération, en passant par les techniques de financement des équipements d’infrastructure. Une part essentielle du véritable pouvoir d’urbanisme, au niveau de l’Etat, se trouve à Bercy, peut-être plus qu’au Ministère officiellement en charge (Castel, 2010)[2].

L’étalement urbain a donc de l’avenir. Les enquêtes le répètent d’ailleurs : l'habitat individuel périurbain correspond à la ville aimée des français (entre autres). Bien ou mal, il faut en tenir compte pour définir des stratégies urbaines. Or la loi multiplie les dispositifs nouveaux mais ne crée pas de cadres contraignants. Directives territoriales d’aménagement et de développement durable, trames vertes et bleues, schémas régionaux de cohérence écologique, plans d’action pour le milieu marin et autres « documents cadres »… tous ces textes donneront certainement du travail aux bureaux d’étude spécialisés. Ils ne fournissent pas les outils pour remédier à la pathologie centrale du développement urbain que nous avons soulignée : la contradiction entre les objectifs affichés , depuis plus de trente ans ( « en finir avec le mitage, lutter contre l’étalement, faire des villes compactes etc) et l’ensemble des dispositifs réglementaires, financiers et fiscaux…. Comme le résume Elise Carpentier[3], « la loi du 12 Juillet 2010 ne semble pas de nature à renforcer considérablement la normativité du dispositif, dont le champ d’application est réduit, la sanction reste aléatoire et la réalisation risque parfois de s’avérer délicate. »

Refonder la planification urbaine stratégique, remuscler les politiques foncières (pour maitriser le développement urbain et assurer une récupération publique de la valorisation des terrains), repenser l’ensemble des dispositifs fiscaux qui impactent le fonctionnement des marchés fonciers : ceci n’est imaginable que dans un texte de synthèse qui, comme le font les britanniques, intègrerait à la fois la dimension de l’urbanisme, du logement, et une refonte des pouvoirs locaux.

La question du pouvoir des maires parait au cœur du problème. C’est aujourdhui, dans la grande majorité des cas, à ce niveau que s’exerce le pouvoir foncier, le plan local d’urbanisme, le permis de construire et  l’exercice du droit de préemption. Certaines intercommunalités font incontestablement du bon travail, mais les structures intercommunales sont souvent complexes, à une échelle inadéquate, parfois dans des attittudes conflictuelles. Sans en sous estimer les difficultés, on peut penser que le transfert à une structure élue d’agglomération, pour les principales agglomérations, du pouvoir d’urbanisme parait un prérequis pour infléchir une tendance lourde peu compatible avec la maitrise des problèmes, qu’il s’agisse en particulier du logement ou du développement durable. Le document d’urbanisme local intégrerait alors bien sûr le PU, le programme local de l’habitat et le plan climat, comme on le voit par exemple en Allemagne ou aux Pays Bas.


[1] Yves Jegouzo, « l’ambitieuse loi portant engagement national pour l’environnement », Actualité Juridique Droit Administratif, n°30/2010, Septembre

[2] Jean Charles Castel, Ville dense, ville diffuse, les deux faces de l’urbanisation, Etudes Foncières, n°147, Septembre Octobre 2010

[3] Elise Carpentier,  les objectifs assignés aux documents d’urbanisme après la loi « Grenelle II », Revue de droit immobilier, n°2, Février 2011