Règles d’urbanisme, prix fonciers, prix immobiliers

Les marchés fonciers et immobiliers constituent une énigme pour un économiste normalement constitué adepte des théories dominantes de l’économie néoclas- sique, pour une raison simple et incontournable : ce sont les règles de droit qui déterminent très largement le prix des biens. Et c’est mission impossible de formaliser ces règles de droit dans ce cadre. Pour s’en tenir au prix des terrains, sur lesquels nous nous concentrerons ici,

il apparaît clairement que le prix d’un terrain est pour l’essentiel le prix des droits qui y sont attachés, droit de construire pour un terrain urbain ou périurbain, droit de cultiver en fonction des quotas accordés par Bruxelles, contraintes introduites par diverses règles de protection de la nature telles que les ZNIEFF ou les zones Natura 2000, et en matière immobilière restriction à l’usage où à la transfor- mation des biens, par exemple pour les monuments classés ou inscrits à l’inventaire supplémentaire des sites.

On comprend donc facilement que la notion de « vrai prix de marché d’un bien » est une notion relative, que le « vrai prix » d’un terrain n’a de sens qu’à un moment donné, dans un état donné de la réglementation. Un terrain n’a donc véritablement un prix que lorsque le chèque correspondant est signé chez le notaire.

Autant dire que la collectivité qui fixe la règle, ce peut être l’État ou différents niveaux de collectivités locales, dans le cas français les communes, y joue un rôle essentiel, distribue en quelque sorte les plus-values et les moins- values. Un terrain classé par un plan d’urbanisme en terrain à bâtir peut ainsi, à caractéristiques physiques équivalentes, valoir beaucoup plus cher, dix ou vingt fois plus, jusque cinquante fois plus qu’un terrain inconstruc- tible. Or ce classement est introduit pour des raisons urbanistiques ou architecturales, évidemment sans lien, au moins théoriquement, avec des préoccupations d’équité dans la redistribution des plus-values et des moins-values.

Dès lors est posé un problème crucial qui détermine en bonne partie l’efficacité des systèmes de planification urbaine : comment prendre en compte l’impact des règles d’urbanisme sur le prix des biens ? Doit-on compenser le propriétaire dont le bien, soumis à une règle très restric- tive, voit sa valeur durablement minorée ? Doit-on à l’inverse prélever auprès du propriétaire dont le bien est valorisé par la règle tout ou partie de la plus-value corres- pondante ? Peut-on imaginer un mécanisme de péréqua- tion entre les différents propriétaires, par exemple en créant un marché de droits ?

Soulignons ici que cette question n’a pas qu’un carac- tère théorique, elle joue un rôle très important dans

prix immobiliers

l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’urbanisme, et c’est une caractéristique importante d’un système urbain. Nous indiquerons ici quelques éléments de la pratique qui est mise en œuvre en France et aux États-Unis, significatifs de deux attitudes contrastées par rapport à cette question.

Le système français est fondé sur un principe (apparem- ment) gravé dans le marbre, le principe de non- indemnisation des servitudes, qui figure dans l’article L. 160-5 de notre code de l’urbanisme, selon lequel les servitudes et autres restrictions au droit de construire qui figurent dans ce code ne sauraient ouvrir droit à indemnisation, sauf les cas très particuliers d’atteinte à des droits acquis ou de dommage « direct, matériel et certain ». Autant dire que les règles d’urba- nisme ne sauraient entrer dans ces catégories, que l’ini- quité engendrée par cette règle est posée comme un principe de portée générale.

Il est intéressant de noter que cette règle, d’abord un décret de 1935 transformé en loi après la guerre, a été introduite pour surmonter la résistance des propriétaires au premier schéma directeur de la région parisienne dans les années 1930, le plan Prost, qui tentait d’organiser le développement périphérique de l’agglomération en limi- tant la généralisation des « lotissements défectueux », alors sans aucun encadrement règlementaire.

Cette règle de non-indemnisation, simple dans son iniquité, pose évidemment un problème politique lourd, dès lors qu’il s’agit de faire des règles d’urbanisme diffé- renciées, ce qui est l’objet même de l’urbanisme. La pression des propriétaires lors de l’élaboration des plans d’urbanisme le manifeste bien.

Les réponses apportées à cette difficulté ont été de deux ordres. La première réponse a été apportée à la fin des années 1960 par l’outil principal de l’urbanisme négocié, la ZAC (le partenariat public-privé ne date pas d’hier...), où la négociation entre l’opérateur et la collectivité publi- que porte à la fois sur la forme urbaine, les droits de construire et la réalisation des équipements. Après avoir représenté jusque la moitié des constructions nouvelles, leur part est aujourd’hui réduite à la portion congrue pour différentes raisons, complexité de la procédure et applica- tion des règles du droit européen en particulier.

L’autre réponse, informelle, consiste en la flexibilisation croissante des règles d’urbanisme, qui rend plus acceptable un zonage dont chacun sait qu’il évoluera. La grande volatilité des plans locaux d’urbanisme que l’on peut observer actuellement, qui pose par ailleurs d’autres pro- blèmes, est aussi une réponse à cette iniquité engendrée par les règles, celles-ci apparaissant flexibles et négociables. Ce n’est certainement pas une réponse adéquate, elle n’est ni équitable ni efficace, donne lieu à petite corruption et trafic d’influence, mais c’est celle qui prévaut actuelle- ment, en France et dans quelques autres pays d’Europe du Sud.

La réponse est différente aux États-Unis, où le principe constitutionnel selon lequel la propriété ne peut être « prise » (taken) par la collectivité que pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité a vu son application se généraliser en étendant la notion de « taking » à l’édiction d’une réglementation sévère des droits attachés à un terrain. Face à un zonage très restrictif au plan d’urbanisme, le propriétaire fait un recours pour être indemnisé, au nom du « regulatory taking », sorte d’expropriation réglementaire. C’est en fait une pratique très générale, qui freine évidemment la mise en place d’une réglementation, et plus généralement la législation environnementale, par crainte de multiplier les conten- tieux et plus encore de la charge financière que représen- terait l’indemnisation.

Le mouvement en faveur de la généralisation de cette pratique est puissant sur la scène politique. Dès 1994, le républicain Newt Gingrich, actuellement candidat aux primaires américaines pour la présidentielle, avait inscrit dans son « contract with America » le principe selon lequel toute contrainte règlementaire sur le droit de propriété qui se traduirait par une perte de valeur, ouvrirait droit à indemnisation, on parlait alors d’une perte de valeur de 30 % comme seuil déclencheur de l’indemnisation.

La question posée est difficile. Il nous parait que la seule ligne de réponse à portée générale qui soit à la fois efficace dans la maitrise du développement urbain et équitable dans le partage des plus-values induites par le zonage devrait reposer sur une redéfinition du droit de propriété, explicitant le fait que la valorisation qui ne doit rien à l’action du propriétaire doit revenir au moins pour une large part à la collectivité. L’observation de quelques pays d’Europe du Nord donne substance à cette remarque.