Le logement au coeur de la crise - Une politique du logement devenue illisible

Des maisons saisies et des foyers à la rue aux États-Unis, des quartiers entiers de pavillons vides en Irlande, des chantiers à l’abandon en Espagne : le retournement du marché de l’immobilier est intimement lié à la crise depuis 2008. Mais le logement est aussi au coeur de la crise pour une autre raison : en période d’incertitudes sur l’avenir et de fragilisation économique, le logement est une valeur refuge, le noeud de la stratégie patrimoniale de nombreux ménages. En France, le logement cristallise les inquiétudes qui touchent à la carte scolaire, au chômage, à l’autonomie des jeunes, à la peur du déclassement.
Mais, au-delà des perceptions individuelles et d’une sourde angoisse collective, peut-on vraiment parler d’une « crise du logement » ? À quelles réalités l’expression renvoie-t-elle ? Quels en sont les indicateurs ? Quelles orientations de politique publique peuvent en être inférées ? Le présent dossier souligne un paradoxe central : on vit moins un manque du logement en chiffres nets qu’une situation plus complexe où les logements disponibles ne sont pas bien situés ni adaptés aux besoins. Des manques sont criants dans certaines zones (région parisienne, zones littorales…) et pour certains publics (logement intermédiaire, logement d’urgence qui concerne une population d’environ 150 000 personnes1). Mais le tableau est nuancé si on le prend dans son ensemble.

Entre 1950 et 2010, les conditions de logement se sont améliorées de façon considérable, que l’on retienne la surface disponible par tête, l’équipement du logement, les éléments de confort, l’accessibilité. Et lorsque sont régulièrement publiés des sondages sur « les Français et leur logement », ceux-ci répondent très majoritairement être satisfaits de leur situation. Pourtant, cette satisfaction moyenne ne dit pas tout. Le point central du malaise actuel, accentué par la crise, est économique : prix d’achat du logement, montant des locations, taux d’effort des ménages, c’est-à-dire la part du revenu que chaque ménage consacre à son logement. Beaucoup d’observateurs le notent : il y a perte du « pouvoir d’achat logement », c’est-à-dire diminution de la surface de logement « moyen » que l’on peut acheter – ou louer – avec un revenu « moyen ». Les guillemets s’imposent néanmoins car ce concept demande à être précisé. Mais cette diminution reste une réalité majeure, fortement perçue par les candidats à l’acquisition d’un logement ou à la location, et fortement ressentie par les jeunes qui arrivent sur le marché du logement. Cependant, dans ce domaine, les moyennes n’ont pas grand sens, car elles amalgament des territoires où la crise économique en particulier conduit à des taux de vacance très élevés, un stock de logement suffisant, un accès relativement facile au logement social, des prix peu élevés, et à l’inverse d’autres territoires dans lesquels les déséquilibres entre l’offre et la demande ne cessent de se renforcer, avec à l’extrême le cas de Paris intra-muros où la rencontre entre une offre quasiment fixe et une demande infinie a peu de chance de conduire à une baisse en valeur réelle, et où la durée de la file d’attente pour l’attribution d’un logement social est actuellement de l’ordre de la dizaine d’années2.

À l’approche des élections présidentielles, la question du logement prend toute sa dimension politique. Alors que la politique du logement reste difficile à situer dans un organigramme gouvernemental qui lui accorde la dernière place dans un ministère réunissant l’écologie, le développement durable et les transports (alors que la ville relève, de son côté, d’un ministère de plein droit), et que le dernier mot revient le plus souvent au ministère des Finances, les programmes électoraux commencent à avancer des propositions3. Sans jouer ici au jeu des ressemblances et des différences, des convergences et des contradictions, on peut s’arrêter sur un point qui paraît assez consensuel : il faut en finir avec la hausse des prix et des loyers, par le contrôle ou le blocage des loyers. Certes, on ne peut que souhaiter que cet objectif de stabilisation ou de baisse des prix soit atteint mais une telle mesure ne peut tenir lieu, à elle seule, de politique du logement car, comme le disait un grand économiste suédois, Assar Lindbeck, il existe deux façons de détruire une ville : le bombardement ou le blocage des loyers. L’adoption de cette pratique dans l’entre-deux-guerres en France illustre suffisamment cette affirmation. Pour limiter la hausse des prix et des loyers, il faut assurer en effet avant tout une offre suffisante, il faut produire des logements.

Du côté de l’offre

Produire du logement est donc une condition préalable. Produire les logements qu’il faut, où il faut, au prix qu’il faut. C’est l’objet même de l’urbanisme. Ici interviennent une série de difficultés dans la production d’opérations de construction de logements, régulièrement soulignées par les professionnels de la construction, à commencer par le problème de la libération du foncier4. La question foncière est un véritable « marronnier » des politiques d’urbanisme. Toujours soulevée lorsqu’une crise du logement se profile, elle fait régulièrement l’objet d’excellents rapports, parlementaires en particulier, mais la mise en oeuvre des recommandations se réduit en général comme peau de chagrin (« affaire locale », « trop sensible politiquement », il faudrait transformer les mentalités, etc.). Bref, le problème foncier reste un problème, alors que c’est évidemment une clé pour produire du logement.

C’est ensuite la carence d’outils d’aménagement adaptés, à la fois efficaces, juridiquement solides, y compris au sens européen. La rareté croissante des zones d’aménagement concerté (Zac) traduit bien aujourd’hui cette carence. Le petit lotissement, quelques lots, ou la construction en « individuel pur » (« je fais construire ma maison sur mon terrain ») représentent maintenant une large majorité de ce qui est construit, et bien plus encore si l’on y ajoute la « défisc », divers mécanismes de défiscalisation de l’investissement locatif, depuis « le Méhaignerie » et « le Périssol » jusqu’« au Scellier ».

Le moteur est en panne, les propriétaires, publics ou privés, ont bien compris que garder leur terrain est économiquement rationnel, que c’est un comportement de bon père de famille, les constructeurs n’auront qu’à aller chercher un peu plus loin. Ce qu’on appelait le « mitage » dans les années 1970, aujourd’hui « étalement urbain », soutenu par la vision en partie idéologique de l’accession à la petite propriété (« Tous propriétaires ! »), a encore de beaux jours devant lui.

Le logement est bien au coeur de notre rapport au territoire et aux questions de représentation politique qui lui sont liées5. On est là face à une réalité éminemment politique, le choix d’urbaniser, de construire des logements, qui soulève d’emblée la question clé, celle du « pouvoir d’urbaniser », aujourd’hui dévolu dans une très large mesure à la commune, c’est-à-dire souvent, dans les faits, à la personne du maire ou au bureau municipal.

Ici aussi, on doit se garder de toute généralité, tant sont diverses les situations locales, mais il apparaît nettement que cette exception française, au moins à l’intérieur de l’Union européenne, de conférer l’essentiel du pouvoir d’urbanisme à nos 36 700 communes, ne contribue pas nécessairement à une maîtrise satisfaisante du développement du logement et n’écarte pas, loin s’en faut, les comportements d’exclusion sociale ni même, plus largement, les comportements malthusiens. On peut ici se souvenir du slogan lancé par le général Pierre Billotte, maire de Créteil entre 1965 et 1977 : « maire bâtisseur, maire battu ». Il n’est pas certain qu’il ait perdu toute pertinence.

Le pouvoir de rétention des propriétaires se conjugue ici aux objectifs électoraux pour limiter la construction de logements. Certes, des communes poursuivent, à travers le logement, des politiques de clientèle, soit en renforçant leur homégénéité sociale par la construction de HLM, comme c’est le cas dans des communes du nord de Paris, soit en suivant des politiques explicites de « gentrification» en maniant planification urbaine et délivrance du permis de construire. Mais l’évolution actuelle la plus marquante est celle des petites communes périphériques de grandes agglomérations, où s’est produit l’essentiel de la croissance au cours de la période récente, et qui développent maintenant des politiques de plus en plus restrictives. Face à ces restrictions, l’État, en la personne du préfet, dispose de pouvoirs relativement étendus, à commencer par celui que lui confère le contrôle de légalité, qui lui permet en théorie de veiller à ce que tous mes plans et les permis s’inscrivent dans une parfaite légalité républicaine, y compris l’offre de logement en quantité et à des prix adaptés à la population.

Mais, par insuffisance de moyens et devant la complexité des rapports politiques locaux, il n’en fait souvent qu’un usage parcimonieux. Et le droit au logement opposable, qui fait intervenir le juge pour contraindre l’État à assumer ses responsabilités vis-à-vis des personnes sans logement, tarde à s’affirmer dans les faits. C’est clairement un enjeu pour l’agglomération parisienne, où, dans le cadre de la mise en oeuvre du « Grand Paris », a été introduit un nouvel instrument, le « contrat de développement territorial », réalisé sous le pilotage de l’État, qui peut y associer les communes volontaires, en court-circuitant la région et son schéma de développement. L’État est donc présent ; reste à transformer l’essai, éventuellement contre la volonté des collectivités locales. Pour le reste du territoire, il existe certes de nombreuses structures intercommunales, en particulier les anciennes communautés urbaines, qui offrent quelques bons exemples d’urbanisme maîtrisé au niveau de l’agglomération et quelques communautés d’agglomération qui se dirigent dans cette voie. Les « bons cas » souvent cités sont ceux de Grenoble, de Nantes ou de Rennes par exemple. Mais pour le reste, sur l’essentiel du territoire, en dépit du progrès des intercommunalités, les armes clés de l’urbanisme que sont le plan local d’urbanisme, le permis de construire et le droit de préemption restent entre les mains de la municipalité.
Un dispositif généralisant le principe du plan local d’urbanisme intercommunal avait été introduit dans le projet de loi dit « Grenelle II », il en a été retiré par une large majorité de tous les bords politiques. Ce refus dit beaucoup.

L’encadrement par les normes et l’aménagement du territoire

L’évolution actuelle de l’appareil législatif et réglementaire qui encadre l’aménagement et la construction témoigne aujourd’hui d’une double inspiration. Dans ce champ se développent en effet de façon concomitante un resserrement chaque jour plus rigoureux des règles qui régissent l’utilisation de l’espace (normes, zonages) et un mouvement vers la simplification, l’assouplissement et la flexibilisation de ces mêmes règles.

La première tendance est par exemple exprimée par la loi dite « Grenelle II » sur le développement durable, dont les 257 articles (!) sont progressivement développés par plus de 190 décrets d’application. Qui donc pourrait s’y retrouver ? Pauvres maires chargés d’appliquer le droit ! L’autre tendance consiste à simplifier, assouplir, flexibiliser les règles d’urbanisme. Telle est en particulier la philosophie de l’« urbanisme de projets », illustrée par les ordonnances en cours de préparation ou déjà publiées qui veulent se libérer du carcan réglementaire qui bloquerait les opérations. C’est par exemple l’autorisation de construire 40 mètres carrés supplémentaires sur simple déclaration, une lutte accrue contre les recours abusifs devant les tribunaux, une procédure simplifiée pour développer un projet urbain de façon simple et rapide, etc. Ce grand écart entre ces deux philosophies de la gestion de l’espace peut plonger dans la perplexité. Chaque tendance a bien sûr sa légitimité. Les deux lois Grenelle ont voulu donner corps aux objectifs du développement durable, que nul ne songe à remettre en cause sur le fond. Et les ordonnances sur l’urbanisme de projet expriment et vont mettre en oeuvre une série de remèdes aux maux qui résultent de la prolifération législative et réglementaire qui se développe depuis des années et alimente un vif débat parmi les architectes sur les contraintes de la norme de haute qualité environnementale6 (HQE). Seulement il faut maintenant mettre ensemble les pièces du puzzle. À quel document se référer lorsqu’on doit instruire un permis de construire ?

On retrouve ici la perplexité que l’on peut ressentir en matière d’aide à l’investissement locatif, où la lisibilité de l’ensemble du système est faible, la doctrine peu visible : la multiplication des dispositifs d’aide à l’investissement locatif, avec sa longue litanie de noms propres, du Méhaignerie au Scellier en passant par le Périssol, le Besson I, le Besson II, le Borloo populaire, le Girardin et le Paul pour les dom-tom, et on en passe, pose bien des interrogations. Multiplicité des dispositifs qui coexistent, quasi-absence des évaluations systématiques de leurs effets : il devient compliqué de s’y retrouver. L’annonce toute récente de la disparition du « Scellier » annonce-t-elle l’arrivée d’un petit nouveau ? Il devra en tout cas, sous peine de se voir raboté, être économe…

Cette complexité, la carence des évaluations et les perpétuelles remises en cause rendent le système peu lisible… quand il n’est pas tout simplement contre-productif par rapport aux objectifs officiellement visés. Après la domination du ministère de l’Équipement et son bras armé (la direction départementale de l’équipement, DDE), puis le pouvoir (presque) sans partage des maires, le temps est-il venu d’une politique du logement adossée à une politique urbaine et métropolitaine d’ensemble ? Le logement est indissociable d’un aménagement de l’espace, qui passe souvent par un accès à la ville et aux possibilités qu’elle offre pour l’emploi, la mobilité, la sociabilité.

1. « L’hébergement d’urgence dans une crise de moyens », Le Monde, 16 décembre 2011.

2. Sur la nouvelle géographie des inégalités territoriales, voir les travaux de Laurent
Davezies, par exemple la République et ses territoires. La circulation invisible des richesses, Paris, Le Seuil/La République des idées, 2008.

3. Voir par exemple le groupe de travail de Denis Burckel sur l’accès au logement (juillet 2011), www.tnova.fr

4. Voir Vincent Renard, « L’urbanisme et le foncier. La déconnexion entre le spatial et la finance », Esprit, février 2008.

5. Voir Jacques Donzelot, « Le chantier de la citoyenneté urbaine » et Vincent Feltesse, « La métropolitisation honteuse », Esprit, mars-avril 2011.

6. Voir par exemple le pamphlet de Rudy Ricciotti, HQE. Les renards du temple, Marseille, Éditions Al Dante, 2009.