Ambiguités et contradictions entre les politiques d’urbanisme et le « développement urbain durable »

Changement climatique, épuisement des énergies fossiles, augmentation du prix du pétrole en particulier ont conduit à l’omniprésence du thème du développement durable dans la conception des politiques publiques. Le changement climatique et son origine largement anthropique ne sont plus aujourd’hui mis en question que par des franges de la population soit mal informées, soit qui se placent dans une posture plus idéologique que scientifique.

Les questions liées au développement durable concernent au premier chef les villes, parce qu’une majorité de la population y habite, qu’elle concentre la plus grande part des activités économiques, qu’elle est un contributeur essentiel à l’émission de gaz à effet de serre. Il faut toutefois prendre garde à l’assimilation de l’acteur-entreprise à un territoire local, il s’agit là d’une convention comptable qui ne correspond pas nécessairement à la prise de décision…

 Une politique de développement durable ne peut en tout cas prendre son sens que si elle intégre le niveau des villes et des agglomérations. C’est à ce niveau que peuvent être prises les actions efficaces et concrètes. C’est pourtant au niveau des Etats, avec un succès parfois limité, si l’on se souvient de la conférence de Copenhague en Décembre 2009, que sont élaborées les objectifs et les méthodes pour les atteindre, dans le cadre d’accords internationaux.

Les collectivités locales et leurs groupements au niveau international (ICLEI, CGLU, C 40 etc) font progressivement entendre leur voix dans ces enceintes, mais on comprend aisément la difficulté de les associer explicitement à de telles négociations. De nombreuses villes, où d’autres collectivités territoriales, prennent d’ailleurs des initiatives, élaborent après les agendas 21 des plans énergie-climat territoriaux, prennent ici où là des mesures énergiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Mais l’évaluation quantitative reste difficile à faire, et il reste un hiatus marqué entre ces initiatives locales, les positions adoptées par les  autorités nationales et les « produits » des négociations internationales.

Dans le cas français, à l’automne 2007 s’est tenu à Paris l’importante (par la durée, le contenu, le nombre et la représentativité des participants)  conférence dite « Grenelle de l’Environnement ». Les conclusions des différents groupes de travail ont donné lieu à un substantiel travail législatif, d’abord en 2009 avec le vote d’une première loi « Grenelle I » , qui a posé des principes de base, suivie d’une loi Grenelle II, qui vient juste (29 Juin 2010) d’être approuvée par le Parlement, et traduit les objectifs en un certain nombre de règles et contraintes de divers ordres, touchant en particulier les politiques urbaines. Le processus a donc été progressif, ce qui n’est pas absurde au regard des enjeux mais pose de difficiles problèmes d’application concrète, face notamment à la résistance différents groupes de pression défendant des intérêts économiques sectoriels, on peut par exemple penser aux milieux de la construction.

Nous nous en tiendrons dans ce bref article à souligner un aspect particulièrement problématique dans l’articulation entre développement durable et politiques urbaines : elle met en évidence les contradictions qui existent entre l’irruption des nouvelles contraintes du développement durable et les autres objectifs des politiques urbaines ( une France de propriétaires, lutter contre l’étalement urbain et produire des villes compactes, garantir une meilleure cohésion sociale dans les villes), dans un contexte de crise financière profonde.

En toile de fond se dessine la question soulevée de façon récurrente, depuis quarante ans au moins, du droit à la ville, du droit au logement-maintenant opposable-du droit à l’accès aux services urbains. Le développement urbain durable entrerait-il en contradiction avec ces objectifs, contribuerait-il à alourdir le coût du logement, le coût de la mobilité, le coût de l’accès à l’emploi ?

Sur cette question de l’équité dans l’accès à la ville et aux services urbains, on doit  souligner que cette irruption des problèmes de développement durable intervient dans un contexte de crise financière globale, en particulier de crise sur les marchés du logement dont le prix en valeur réelle, en France, a plus que doublé en dix ans, sans commune mesure avec l’évolution du pouvoir d’achat des ménages, réduisant d’autant l’accès au logement.

Le coût supplémentaire induit par les nouvelles contraintes des lois Grenelle-évalué par les constructeurs entre 15 et 20% pour la construction neuve à partir de 2012- aggraverait d’autant la difficulté de l’accès au logement…Dans le même temps -3 Août 2010- la Ministre de l’économie annonce une réforme des aides fiscales à l’accession à la propriété pour « améliorer l’accession à la propriété ». Comprenne qui pourra.

Une part substantielle des réformes envisagées concerne le bâtiment, avec l’édiction de normes d’émission de CO2 par m2 de surface du bâtiment qui seront renforcées au cours d’ échéances successives.

  Ces nouvelles normes, et les surcoûts qui leur sont liés, concernent le développement urbain neuf. On ne doit pas perdre de vue qu’il ne représente jamais qu’un maigre pourcentage, de l’ordre de 1 % du parc de logements existant, soit 33 millions. C’est donc évidemment du côté du parc existant que les plus gros efforts devront être faits dans un premier temps. Il est utile de garder en tête que, en 2050, environ 70 % à 80% du parc de logements – en première approximation -  seront des logements qui existent aujourd’hui.

La mise aux normes du parc existant pourrait coûter beaucoup de milliards d’euros- on a évoqué ici ou là le chiffre de 600 milliards- générant bien sûr de joyeux carnets de commande pour le bâtiment, des emplois et des rentrées fiscales dans un deuxième temps. Restent à trouver les financeurs pour amorcer la pompe. On connaît les rigueurs des budgets publics pour les années qui viennent. Quant aux particuliers, on peut noter que ce sont souvent les ménages aux ressources modestes qui occupent des « passoires thermiques », d’ailleurs souvent situées loin des transports en commun.Quelques vitrines sous forme de « quartiers écologiques » ne permettront pas de résoudre le problème..

Sur cette composante sociale, l’un des trois piliers du développement durable, on doit aussi évoquer une évolution préoccupante dans les modalités actuelles du développement urbain. Si la construction de logements sociaux a progressé au cours des deux dernières années, elle est loin de répondre aux besoins dans un certain nombre de zones tendues, et les perspectives pour les années qui viennent paraissent grises. Ainsi, pour un ménage à faibles ressources, pour lequel la file d’attente pour un logement HLM peut durer plusieurs années, la solution « économique» est alors l’achat d’un logement, sur un terrain pas cher, donc loin des transports en commun et loin du centre. On peut alors arriver à un prix d’achat global terrain et maison de 75m2 de 80 à 100 000 euros. Avec un emprunt à 20 ans, le ménage arrive alors à une charge de remboursement du même ordre qu’un loyer HLM pour un F3.

Où est l’erreur ? Elle est bien sûr dans la myopie d’un choix désastreux à terme sur tous les plans, en particulier bien sûr en termes de coût énergétique d’une telle localisation, pour le ménage comme pour la collectivité dans son ensemble. Ces ménages sont « condamnés » à l’usage de la voiture individuelle. Certes, l’essence à la pompe est aujourdhui moins chère en valeur réelle qu’à la fin des années 1970, mais cela ne saurait durer. Or il est utile de se souvenir que les deux tiers des maisons individuelles qui sont construites chaque année le sont « en diffus » ou « à l’unité », c'est-à-dire hors de tout aménagement d’ensemble, le plus souvent loin de tout transport en commun.

Ce point renvoie à la question globale de planification urbaine et de maitrise du développement urbain, condition préalable pour une développement urbain «soutenable», et en particulier à sa dimension foncière.Sur ce point, dès lors qu’on laisse jouer la «dictature du parcellaire», c'est-à-dire le libre choix du propriétaire du terrain à bâtir de ne pas vendre son terrain, la centrifugation sociale  joue à plein, et les ménages à faibles ressources se retrouvent piégés dans des périphéries de plus en plus lointaines. La question foncière est donc au cœur du développement urbain durable dans sa composante « accès au logement ».

L’objectif du développement durable constitue ainsi une opportunité pour redonner à la planification urbaine une solidité et une pertinence qui se sont bien amenuisées, que ce soit au niveau des SCOT, qui ont du mal à émerger, ou à celui des PLU dont la volatilité reste souvent grande, et pour lequel le principe de l’intercommunalité a été écarté par le Parlement.. On peut souhaiter que le développement durable ne fasse pas les frais de ce déclin tendanciel de la planification urbaine globale. Sa relance en est au contraire une condition.

Il est un point sur lequel les choix publics ont un impact non négligeable, et qui fait largement débat en ce moment, c’est précisément celui de l’habitat, avec les notions récurrentes de mitage, de densification, d’étalement urbain, de ville compacte, de renouvellement urbain. C’est probablement une des questions les plus délicates sur le sujet, tant sont éloignées les goûts des gens pour la maison individuelle avec jardin et la préoccupation de la ville dense.

Cette question est clairement illustrée par l’arbitrage entre la volonté de « refaire la ville sur la ville » et la poursuite de l’étalement urbain, d’ailleurs difficile à définir et plus encore à mesurer. Les politiques publiques prônent depuis maintenant plus de trois décennies le choix du renouvellement urbain plutôt que de laisser se poursuivre l’extension périphérique. Dès 1977, le ministère de l’équipement publiait une plaquette largement diffusée intitulée « Attention, mitage » qui proposait deux schémas contrastés. Seule l’appellation a changé, et l’objectif qui était à l’époque de limiter le coût des équipements d’infrastructure, dans un contexte de fort développement urbain.

Cette politique initiale de lutte contre l’étalement urbain a été réaffirmée à plusieurs reprises, avec des résultats limités.

La France n’est d’ailleurs pas le seul pays européen à avoir impulsé une telle politique,la Grande-Bretagne avait  également pris une initiative de même nature, dans la suite du rapport de 1999 « Towards an urban renaissance » produit par un groupe de travail présidé par l’architecte Richard Rogers, l’Allemagne également depuis une vingtaine d’années, les États-Unis avec le mouvement du « Smart growth », etc.

Pourtant,à quelques différences près, on constate dans la plupart des cas, si l’on excepte certains pays du Nord de l’Europe, la poursuite de l’extension périphérique, sous des formes et avec une intensité à peine modifiée en termes de « consommation d’espace», si tant est que l’on sache mesurer cette grandeur.

Cet objectif est donc repris et réaffirmé par la loi Grenelle II. Il est même précisé dans l’article 9 que « le SCOT doit contenir des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». On souhaite bien du plaisir aux Préfets pour exercer leur contrôle de légalité sur ce point. Mais aujourdhui, il est fondamental de souligner que la motivation pour cet objectif de limiter l’étalement urbain a changé. Dans les années 1970 et 1980, il s’agissait pour l’essentiel d’objectifs urbanistique et, sur le plan financier,de limiter le coût des équipements d’infrastructure.    Aujourd’hui, si ces objectifs n’ont pas disparu, la question de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre y a pris une place centrale, sans d’ailleurs que l’on dispose de données parfaitement convaincantes sur le lien entre formes urbaines et émission de gaz à effet de serre.

Ce point est important pour mesurer l’intensité de la controverse entre les tenants d’un urbanisme compact, de la densification, etc et ceux qui prônent un relâchement de  la contrainte, pour « libérer la production de logements » en « allégeant la contrainte foncière ».

L’organisation des pouvoirs locaux, en particulier du « pouvoir foncier », est ici un élément central. Il y a en la matière une exception française, l’extraordinaire fragmentation du pouvoir d’urbanisme. On ne cesse de le répéter depuis des décennies, mais les évolutions restent lentes

Les trois armes décisives en la matière sont ici le plan local d’urbanisme, le permis de construire et l’utilisation du droit de préemption. Sauf quelques exceptions, et ce sont toujours les mêmes qui sont citées, ce pouvoir reste pour l’essentiel dévolu aux communes, elles sont nombreuses en France. Une porte s’était entrouverte avec le projet de loi Grenelle II, systématisant l’intercommunalité dans l’élaboration et l’approbation des Plans Locaux d’Urbanisme. Le Parlement ne l’a pas voté, le pouvoir des communes reste donc au cœur des mécanismes de développement urbain.

On peut ajouter une autre contradiction, entre la volontiers de lutter contre l’étalement urbain et certains dispositifs financiers et fiscaux, plutôt favorable à la construction neuve en périphérie qu’à la densification et au renouvellement urbain, tels que le  prêt à taux zéro, où les régimes d’encouragement à l’investissement locatif, actuellement le dispositif Scellier, qui finance surtout la construction de maisons individuelles localisées dans des secteurs périurbains,

Si l’on y ajoute le malthusianisme d’un certain nombre de maires, en particulier dans des communes périurbaines de grandes agglomérations, où le « nimbism », que l’on pourrait franciser en PPCV ( « pourquoi pas chez mon voisin »)  a encore de beaux jours, on comprend que  l’étalement urbain a de l’avenir, et qu’il faut le prendre en compte pour définir des stratégies urbaines.

Ajoutons enfin un point crucial, les formes que prend cet étalement urbain. Après tout, toutes les enquêtes le répètent, l'habitat individuel périurbain correspond à la ville aimée des Français – entre autres –, mais la question soulevée est celle des formes que prend cette extension périurbaine, pour un ensemble de raisons liées à la « dictature du parcellaire », la volatilité de la planification et les stratégies des élus locaux.

Ce point joue un rôle décisif sur la question posée en termes d’équité, pas seulement, et même pas essentiellement en raison de l’efficacité énergétique comparée entre la maison individuelle et le collectif, dont les conclusions restent à ce jour assez incertaines, mais en raison de l’articulation habitat-transport-emploi, dont il est manifeste que cette forme du développement urbain conduit à des résultats non satisfaisants.

Ville et financement soutenable

Nous devons enfin souligner un point qui nous parait important  pour assurer la soutenabilité du développement urbain, celui de la  soutenabilité  des marchés immobiliers et de la menace que fait peser sur eux la volatilité croissante des marchés, marchés financiers d’une façon générale, marchés immobiliers de plus en plus, marchés fonciers par répercussion et anticipation.

Certes un retour sur l’histoire nous montre que les cycles font partie de l’histoire économique, depuis la bulle sur le marché de la tulipe en Hollande dans les années 1630 jusqu’à la grande dépression des années 1930. En matière de ville et de marché immobilier, ce qui émerge depuis une trentaine d’années – depuis la bulle immobilière mondiale de la fin des années 1980 pour être précis- est le montant considérable de l’investissement immobilier « financiarisé », qui déstabilise et fragilise toute gestion urbaine. Ce sont les foncières cotées (les SIIC en France), les « Real Estate Investment Trusts » aux Etats-Unis, tous organismes de placement collectif qui construisent et gèrent des immeubles en fonction de critéres financiers : l’immeuble est alors un actif comme un autre, et la localisation et le type d’investissement immobilier sont déterminés en fonction de critères de rentabilité pour l’actionnaire, qui n’ont que peu de chances de croiser des critères d’urbanisme soutenable, et dans lesquels le logement peine à trouver sa place. La financiarisation de l’immobilier contribue à sa manière à la centrifugation sociale.

On en a retrouvé une illustration aux conséquences violentes sur le plan urbain avec la crise asiatique, qui a précisément trouvé son origine en Thailande dans l’explosion d’une bulle spéculative sur le marché des bureaux. L’articulation entre crise financière et crise immobilière est ici patente, sans que le problème de la poule et de l’oeuf  soit bien résolu. Mais elle écarte le logement des «bonnes» localisations.

L’épisode récent de la crise des « subprime » aux Etats Unis, illustre à nouveau de manière brutale, cette articulation : c’est bel et bien l’explosion de la bulle du financement du logement par des crédits « subprime »- gonflée aussi par des pratiques financières d’une complexité et d’une opacité qui peuvent laisser perplexe-qui coincide avec l’émergence de la crise économique actuelle.

Nous n’avons pas la prétention ici de contribuer à la théorie économique des cycles. Notre point  plus limité, dans un contexte de déréglementation financière internationale qui reste très générale, est de souligner l’impact considérable sur les villes, et sur le logement en particulier, de ces mécanismes de financiarisation, ou un bâtiment, un quartier, un terrain, un morceau de ville, devient un « actif financier » comme un autre, géré selon des règles d’optimisation qui n’ont guère de chance de converger avec les objectifs du développement urbain durable.

Un résultat clair en est la perte de « pouvoir d’achat logement », qu’on l’exprime en termes de surface que les ménages peuvent acquérir, ou du nombre d’années de travail nécessaire pour acquérir un logement.

Les marchés fonciers et immobiliers sont soumis à des cycles d’une acuité croissante. Il est temps, pour reprendre l’expression de Thierry Paulais [1], d’instaurer des mécanismes régulateurs, « d’inventer un financement durable des villes », aussi bien sur les marchés fonciers et immobiliers que pour la fourniture de services urbains.

L’entrée « développement durable » dans les politiques urbaines est ici révélatrice d’ambiguités et de contradictions dans les politiques urbaines, absence de coordination entre les différents niveaux de responsabilité, contradictions entre les différentes injonctions des politiques publiques, l’ensemble étant surplombé par l’impact de la volatilité des marchés financiers et des marchés immobiliers, dans un contexte largement dérèglementé. On peut craindre que la question de l’accès au logement continue à en faire les frais.

L’intégration des différentes politiques publiques concernant la ville est une condition pour que l’expression « ville durable » prenne une réalité substantielle.



[1] Thierry Paulais, Inventer un financement durable des villes, in « Regards sur la terre ; Villes, changer de trajectoire, sous la direction de Pierre Jacquet, Rajendra Pachauri et Laurence Tubiana (2010), Sciences  Po, les Presses.